경제일반

[핫이슈 기본소득]⑦ 인도와 나미비아의 기본소득 실험, 희망과 한계 사이

  • 세종=이윤정 기자

  • 입력 : 2016.09.26 05:51

    “지금까지 우리가 먹을 수 있는 음식은 옥수수죽이 유일했어요. 그러나 이제 우리는 빵, 마카로니, 쌀은 물론 고기까지 다양한 음식을 먹을 수 있게 됐습니다. 아이들이 튼튼해지는 게 눈에 보여요. 조만간 저희 가족이 살 수 있는 집을 꼭 지을 거예요. 저는 아직 젊고, 제 인생은 점점 나아지고 있어요.”

    헤드위그 호레이시스(Hedwig Horases)는 2008년 당시 25세라는 젊은 나이에도 불구하고 세 아이를 둔 미혼모였다. 부모가 매달 조금씩 돈을 보내왔지만, 아이들을 키우기엔 턱없이 부족했다.

    그의 삶은 크게 바뀌었다. 그 원동력은 매달 아무런 조건 없이 일정 금액을 현금(약 8000원)으로 받은 ‘기본소득’ 덕분이었다. 그녀가 사는 곳은 복지제도가 탄탄하기로 소문난 북유럽 국가가 아니다. 1인당 국내총생산(GDP)이 세계 93위(5005달러)에 불과한 아프리카 남서부의 작은 나라, 나미비아다.

    나미비아에서 기본소득 실험 대상으로 선정된 오치베라-오미타라(Otjivero-Omitara) 마을 주민들./나미비아 기본소득 연합 제공
    나미비아에서 기본소득 실험 대상으로 선정된 오치베라-오미타라(Otjivero-Omitara) 마을 주민들./나미비아 기본소득 연합 제공
    지난 6월 스위스가 모든 국민에게 기본소득을 지급하는 방안을 국민투표에 부치고, 핀란드 정부가 내년부터 성인 2000명을 무작위로 선별해 기본소득을 지급하기로 결정하는 등 전세계에서 기본소득을 둘러싼 논쟁이 치열하게 벌어지고 있다. 우리나라에서도 서울시의 청년수당, 성남시의 청년배당 등 그 대상이 한정되긴 했지만 기본소득과 비슷한 제도들이 논의되고 있다.

    기본소득은 수혜 대상의 범위, 효율성 여부, 재원 마련 방안 등 여러 부문에서 여전히 물음표를 달고 있다. 그러나 기본소득이 일부 국가와 학자들 사이에서 '현재 복지제도의 비효율성을 제거할 수 있는 현실적인 대안'이라고 꼽히는 데에는 이유가 있다. 나미비아, 인도에서 실시한 실험 과정에서 기본소득은 주민들의 생활 여건, 영양상태, 경제 생산성 등 여러 측면에서 예상을 뛰어넘는 긍정적 효과를 보였다.

    물론 나미디아와 인도에서도 여전히 기본소득이 국가적 단위로 시행되지 않고 있어 이들의 실험 결과는 아직 ‘반쪽짜리’다. 엄청난 재원을 마련할 방안과 함께 복지 정책의 대수술이 필요한 만큼, 실제 시행되기까지는 뛰어넘을 장벽이 많다.

    핀란드 등 선진국에서 실시되는 기본소득 실험과도 다소 차이가 있다. 이미 사회보장제도가 갖춰져 있는 상황에서 기본소득을 지급해 기존 복지제도의 비효율성을 따져보는 선진국과 달리, 인도와 나미비아는 사회보장제도가 제대로 갖춰져 있지 않다. 즉 취약 계층을 향한 사회보장제도를 시행하는 단계를 건너뛰고 모두에게 지급하는 방식을 채택해 보는 것이다.

    이러한 점 때문에 현대 기본소득 이론을 체계화한 필립 반 파레이스(Philippe van parijs) 벨기에 루뱅대 교수는 "특정 기간 중 특정 지역만을 대상으로 한 실험으로 기본소득의 여부를 판단하기에는 한계가 있다"고 말하기도 했다.

    ◆ 기본소득 실험의 대표적 사례, 인도·나미비아

    인도는 기본소득 실험의 가장 대표적 사례로 꼽힌다. 자영업여성연합(Self Employed Women’s Association·SEWA)은 2011년 6월부터 2012년 8월까지 유니세프의 지원을 받아 인도 마디야프라데시(MadhyaPradesh) 주에서 기본소득 실험을 실시했다. 성별, 연령과 상관없이 모두에게, 아무런 조건 없이, 현금으로 직접 지급하는 방식이었다.

    첫 번째 실험에선 8개 마을 주민들이 기본소득 지급 대상으로 선정됐다. SEWA는 성인 1인당 200루피(약 3300원), 어린이 1인당 100루피(약 1600원)를 매달 지급했다. 다음 해에는 각각 300루피(약 5000원), 150루피(약 2500원)로 올랐다.

    두 번째 실험은 인도 내에서도 극빈층으로 꼽히는 부족 마을에서 진행됐다. 이들은 성인 1인당 300루피, 어린이 1인당 150루피를 받았다. 100루피는 인도에서 달걀 5개와 쌀 1kg짜리 한 포대를 살 수 있는 금액이다. 두 실험을 통해 기본소득을 받은 주민은 약 6000명에 달한다.

    2008년 1월부터 2009년 12월까지 인도보다 앞서 기본소득 실험을 실시한 나미비아 역시 기본소득 실험의 대표적 사례로 꼽힌다. 나미비아에서는 개신교단, 에이즈단체 등 독일 비정부기구들과 나미비아 교회평의회, 나미비아 노동자총연맹 등 각종 사회단체가 '기본소득 연합(Basic Income Grant Coalition)'을 설립해 실험을 기획했다.

    이들은 나미비아 내에서도 가장 가난한 마을 중 하나인 오치베라-오미타라(Otjivero-Omitara) 마을 주민 930명을 대상으로 매달 100나미비아 달러(약 8000원)를 지급했다. 첫 6개월은 인도처럼 현금으로 지급했지만, 이후엔 우체국 계좌를 통해 지급했다. 금융 거래라는 경제활동의 눈을 뜨게 한 셈이다. 21세 미만 주민들에겐 보호자를 통해 지급했다는 점 또한 인도 사례와는 다른 점이다.

    기본소득 실험에 참여한 인도 주민들이 기본소득을 받아가는 모습./기본소득네트워크 제공
    기본소득 실험에 참여한 인도 주민들이 기본소득을 받아가는 모습./기본소득네트워크 제공
    인도와 나미비아에서 실시된 기본소득 실험은 모두 성공적이었다. 인도 사례를 살펴보면 먼저 어린이 영양실조가 크게 개선됐다. SEWA에 따르면, 각 나이에 맞는 정상 체중을 가진 어린이는 실험 전 39%에서 실험 후 58%로 늘어났다. 어린이들의 학교 출석률이 높아졌으며, 몸이 아프면 참지 않고 병원에 가기 시작했다. 일반 가정 중 9%만이 소득 수준이 나아진 데 비해, 기본소득을 받은 가정 중에선 21%가 소득 수준이 향상됐다.

    당시 실험에 리서치 디렉터로 참여한 사라트 다발라(Sarath Davala) 기본소득인도네트워크 활동가는 “인간은 빈곤에서 벗어나기 위해 합리적 선택을 할 수 있고, 실제로 그렇게 한다는 것이 실험을 통해 증명됐다”며 “기본소득은 빈곤을 다루는 가장 강력한 도구라는 결론을 얻었다”고 말했다.

    나미비아에서 실시된 실험에서도 기본소득의 긍정적 영향은 뚜렷했다. 기본소득연합이 실험 시작 후 6개월 뒤에 내놓은 보고서에 따르면, 기본소극 지급 전 ‘매일 먹을 음식이 부족하다’고 답한 주민은 전체 중 30%에 달했다. 그러나 기본소득 실험 이후, 이 비율은 12%로 하락했다. 영양실조로 고통받고 있던 어린이 비율은 42%에 17%로 하락했다.

    실업률은 60%에서 45%로 15%포인트 감소했고, 성인 1인당 평균 소득은 200나미비아 달러(약 1만6000원)에서 389나미비아 달러(약 3만1000원)로 상승했다. 기본소득 지급액 이상으로 소득이 늘어난 것이다.

    이에 대해 나미비아 기본소득 연합은 “고작 몇 달 밖에 지나지 않았는데도, 기본소득 실험은 이 지역 사람들이 그들의 생활 여건을 향상시키기 위해 더욱 많은 돈을 쓰기 시작했다는 것을 증명했다”며 “이는 기본소득에 대한 사람들의 의존도를 높이고, 이에 따라 사람들이 게을러진다고 주장하는 반대론자들의 주장이 틀렸음을 보여주는 것”이라고 밝혔다.

    기본소득을 지급받은 인도  어린이가 이를 활용해 예방접종을 맞는 모습./기본소득인도네트워크 제공
    기본소득을 지급받은 인도 어린이가 이를 활용해 예방접종을 맞는 모습./기본소득인도네트워크 제공
    ◆ 인도와 나미비아 기본소득 실험의 성공 원인과 한계

    인도와 나미비아 기본소득 실험이 성공한 이유는 기본소득 제도의 한계와도 맞닿아 있다. 한정된 지역에서 한정된 수의 주민들을 대상으로 일정기간 동안 실험했다는 점은 기본소득의 효과를 극대화 할 수 있었다. 그러나 이는 기본소득이 전국적으로, 상시적으로 도입됐을 때의 문제점에 대해선 알 수 없다는 한계를 남겼다.

    각 주최 단체들이 실험에 필요한 기금을 모아둔 뒤 실험에 착수했다는 점 또한 성공 비결이다. 그러나 실제 정책으로 시행되기 위해선 지속적이고 안정적으로 재원을 조달할 수 있는 방안이 필요하다. 이는 조세 인상 논의로 이어질 수 있어 정치적 문제로까지 비화될 우려가 있다.

    이 외에도 실험 대상과 지역의 사회보장제도가 제대로 갖춰져 있지 않았다는 점은 기본소득 효과를 한층 끌어올렸다. 이미 정부로부터 받는 도움이 없었던 만큼, 이들에게 기본소득은 그 누구에게보다 유용했다. 그러나 이는 기존 복지제도와의 비교를 통해 기본소득의 효율성을 증명할 수는 없다는 한계로 작용했다.

    ① 제한된 시간, 한정된 지역, 소수의 수혜자

    인도와 나미비아의 사례는 완전한 기본소득 제도를 시행한 것이 아니다. 기본소득 ‘실험’에 불과하다. 모든 분야에서 제한적으로 실시됐기 때문이다. 2년 이하의 짧은 기간을 목표로 잡고 실시했고, 각각 마디야 프라데시 주, 오치베라-오미타라라는 마을로 실험 공간이 제한돼 있었다. 실험에 참여한 주민 또한 각각 6000명, 930명에 불과하다.

    이같은 조건들은 기본소득의 효과를 극대화 할 수 있었던 비결이다. 실험 대상이 소수이고, 공간이 한정돼 있을수록 방해 요인을 쉽게 통제할 수 있어 기본소득의 효과를 보다 명확히 볼 수 있기 때문이다.

    그러나 이는 기본소득이 전국적으로 시행됐을 때 어떤 효과를 낼 수 있을지에 대해선 여전히 미지수로 남겨놓는 한계로도 작용한다. 한 지역의 주민들만이 소득이 늘어난 때와 전 국민의 소득이 늘어난 경우는 다르다. 자칫 인플레이션만 유발할 우려도 있다. 파레이스 교수는 “모든 실험은 기간 제한 등을 두기 때문에, 실험 결과는 기본소득을 평생 받을 경우의 결과와는 다를 수 있다”며 “특정 기간 중 특정 지역만을 대상으로 한 실험으로 기본소득의 여부를 판단하기에는 한계가 있다”고 설명했다.

    인도 기본소득 실험에 참여한 사라트 다발라 인도기본소득네트워크 활동가 또한 “기본소득은 아직 완전히 시험되지 않았기 때문에, 현재 단계에서 기본소득의 취약점을 설명하기는 어렵다”고 말했다.

    ② 이미 준비된 자원, 안정적 지급

    인도와 나미비아에서 실시된 기본소득 실험의 경우, 정부가 아닌 각 나라의 사회 단체가 주도해서 실시했다. 이들은 모두 기부금 등을 통해 필요한 재원을 마련해 둔 상태에서 실험에 착수했다.

    이는 실험 기간 동안 주최자들이 주민들에게 기본소득을 지속적으로 안정적으로 지급할 수 있도록 도왔다. 기본소득 지급이 중간에 끊기거나, 금액이 일정치 않을 경우 기본소득의 효과는 반감될 수 있다. 사라트 다발라 활동가는 “소액일지라도 정기적으로, 조건 없이 지급되는 기본소득은 빈곤으로부터의 해방과 변화를 가져온다”고 말했다.

    그러나 기본소득이 전국민을 대상으로 도입될 땐 막대한 재원이 필요하기 때문에 이같은 안정적 지급 환경이 보장되기 어렵다. 증세나 세제 개편이 있어야 기본소득 지급을 위한 재원을 마련할 수 있는데, 대내외 경제환경에 따라 세수 규모는 변동성이 커질 수 있고, 정치적 문제를 야기할 소지도 크다.

    강남훈 한신대 교수는 “인도는 유니세프, 나미비아는 독일 개신교 교회 단체에서 자금을 모아 실험했기 때문에 이 사례만으론 중앙정부가 자금을 마련해야 할 경우에 대해 알 수 없다”며 “실제 시행을 위해서는 증세 등이 수반돼야 하지만, 이는 정부에 큰 부담이 되기 때문에 기본소득이 전국적으로 도입되는 것은 쉽지 않을 것”이라고 설명했다.

    기본소득 제도를 홍보하는 포스터./기본소득유럽네트워크 제공
    기본소득 제도를 홍보하는 포스터./기본소득유럽네트워크 제공
    ③ 공무원들의 높은 부정부패율, 열악한 복지제도

    인도와 나미비아는 모두 복지제도가 잘 갖춰져 있지 않아 실험 대상 주민들은 정부, 단체 등의 도움이 절실한 상황이었다.

    인도의 경우 복지제도가 전무한 것은 아니지만, 공무원들의 부정부패가 심해 재원 중 40% 이상이 중간 과정에서 사라지는 것으로 알려져 있다. 정부에서 아무리 복지 재원을 늘려도, 결국 주민들이 손에 쥐게 되는 혜택은 얼마 되지 않는 것이다. 나미비아는 노인들에게 일정 금액의 연금을 지급하고 있지만, 이외의 연령층을 위한 복지제도는 제대로 갖춰져 있지 않다.

    강남훈 한신대 교수는 “기본소득은 복지를 위한 재원이 최종 수혜자에게 100% 온전히 전달될 수 있다는 장점을 갖고 있다”며 “정부가 정한 우선순위가 아닌, 자신에게 필요한 곳에 먼저 돈을 사용할 수 있기 때문에 그 효과가 더욱 높아지는 것”이라고 말했다.

    그러나 두 나라의 실험은 기존 복지제도의 비효율성을 밝혀내는 데는 실패했다. 선진국에서는 복지제도가 이미 일정 수준 이상 도입돼 있어 기본소득 도입을 통해 기존 복지제도의 비효율성을 따져볼 수 있다.

    내년부터 실시되는 핀란드 기본소득 실험의 경우, 주택보조금 등 다른 사회보장제도는 그대로 두고 기본소득이 실업과 최저생계비만 대체하도록 했다. 기존대로 실업급여 시스템을 적용받는 대조군도 선정했다. 근로 의욕에 미치는 영향을 보기 위해 도입된 실험인 만큼, 기존 제도와의 비교를 명확히 하기 위함이다.

    강 교수는 “인도와 나미비아는 복지제도가 제대로 갖춰져 있지 않다보니 기존 제도의 비효율성을 밝혀내는 데는 한계가 있는 것이 사실”이라면서도 “선진국과 달리 빈곤층을 대상으로 지급되다보니, 기본소득이 빈곤층의 근로 의욕을 낮추고 게으름을 피우도록 만든다는 주장이 옳지 않다는 것을 밝혀낸 데 의미가 있다”고 말했다.

    ◆ 인도와 나미비아의 기본소득 실험, 그 후…

    인도의 경우 기본소득 실험의 대표적 사례로 꼽히는 것과는 달리, 현재 전국 도입을 위한 논의까지는 나아가지 못한 상황이다. 기본소득을 실시하기엔 터무니없이 적은 세수가 첫 번째 걸림돌이었고, 이를 해결하기 위해선 고소득을 올리고 있는 기업가나 농부들에게 세금을 걷어야 한다는 점이 두 번째 걸림돌이었다. 이는 정치적 리스크를 수반하는 만큼 인도 내 어떤 정치인도 섣불리 나설 수 없는 상황이다.

    그러나 인도 내에서 기본소득 논의가 아예 사라진 것은 아니다. 아빈드 수브라마니안(Arvind Subramanian) 인도 재무부 수석 경제 고문은 최근 강연회와 인터뷰 등을 통해 “기본소득 제도가 시행될 가능성이 있는지에 묻는다면, 그 가능성은 있지만 일정한 조건부 하에서 실시될 것”이라면서도 “기본소득 지급에 대한 논의는 재무부 연례보고서에 주요 의제 중 하나로 담길 예정”이라고 밝혔다.

    나미비아 기본소득 활동가 출신으로 빈곤 퇴치 및 사회복지 전담 부처 장관으로 발탁된 제파니아 카미타(Zephania Kameeta) 장관./기본소득 네트워크 제공
    나미비아 기본소득 활동가 출신으로 빈곤 퇴치 및 사회복지 전담 부처 장관으로 발탁된 제파니아 카미타(Zephania Kameeta) 장관./기본소득 네트워크 제공
    나미비아 역시 아직 기본소득 제도를 도입한 것은 아니지만, 인도보다는 기본소득 시행을 향해 한 단계 더 나아간 모습을 보이기도 했다.

    하게 겡고브(Hage Geingob) 나미비아 대통령은 지난해 3월, 빈곤 퇴치 및 사회복지 전담 부처의 장관으로 제파니아 카미타(Zephania Kameeta) 전 루터교 주교를 임명했다. 카미타 장관은 나미비아에서 기본소득 실험을 주최한 기본소득연합의 간부진 중 한 명이다.

    카미타 장관은 기본소득 법안을 의회 상정 직전까지 이끌었지만, 결국 실패했다. 이후 나미비아에서 기본소득에 대한 논의는 수그러든 상황이다. 대신 식품업체로부터 식품을 기탁받아 이를 소외계층에 지원하는 프로그램인 ‘푸드뱅크(Food Bank)’와 이 푸드뱅크에 참여하는 청년들에 한해 조건부로 수당을 지급하는 내용이 담긴 대책(Harambee Prosperity Plan)’이 올해 초 발표됐다.

    곽노완 서울시립대 교수는 “나미비아의 경우 이미 노인들은 기본소득과 비슷한 보조금을 지급받고 있기 때문에 기본소득의 전국적 도입이 어려운 상황은 아니다”라며 “나미비아는 의지는 있지만 재정 부담 능력이 부족한 상태이기 때문에 단계적으로 수혜 대상이나, 기본소득 금액을 늘려가는 방안 등을 통해 기본소득을 도입해야 한다”고 말했다.

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